좋은 정부가 혁신을 만들어 낸다

<이 글은 19 FEBRUARY 2015 | VOL 518 | NATURE | 295에 실린 "Good governance powers innovation" 을 번역한 글입니다.>

유럽 위원회 집행위원장인 조제 마누엘 두랑 바호구는 2013년에 있었던 연설에서, 경제 성장을 유지하기 위해서는 ‘새로운 기술로부터 새로운 과학 연구’가 필요함을 역설했다. 이와 유사하게 버락 오바마 미국 대통령 역시 2014년 연설에서, ‘오늘날의 미국은 … 기업인들의 창의적인 기술에 의해 불이 밝혀졌으며, 그들에 의해 지난 4년간 8백 만 개 이상의 일자리가 창출되었다’고 말하며 경기회복에 있어 혁신의 중요성을 역설했다. 이어 세계 은행과 세계 경제 포럼과 같은 민간 기관들 역시, 개발도상국의 혁신과 관련한 공약과 장려책을 내놓기도 했다.

혁신은 번영의 열쇠이다. 하지만 부패는 혁신을 저해한다.

만일, 기업와 개인이 창의적이고 사회가 이들을 최대한 잘 활용할 수 있다면, 경쟁과 노고는 보다 가치있게 평가 받을 것이다. 나의 분석은 그런 사회를 낳은 정부가 사람들이 생각한 것 보다 매우 희귀하다는 것을 보여준다.

상위 3개국

만일 당신이, 국가가 어떻게 부패해 나가는지 알고 있다면, 이 그래프를 보고 그 국가의 혁신의 정도를 상당히 정확하게 예측할 수 있을 것이다. 

유렵연합은 혁신에 대한 민간 영역의 능력을 국립과학연구소의 질과 부패의 통제, 그리고 연구개발 투자 비용 등으로 밀접하게 연관시켜 보고있다. 이 분석에서 부패는 개인적인 관심으로 공적 권력을 남용하여 자원의 쏠림을 초래하는 행위로 정의한다.또한 부패의 통제는 세계 은행의 정의에 따라, 권력의 관심사에 따라 공공 상품과 자원의 분배를 제한할 수 있는 사회적 능력이라고 정의한다.

부패의 통제 정도로 구분된 하위 3개 국은 큰 혁신을 이루지 못 할 것이다. 세계 114개의 민주국가 중 35개국 만이 이 선 위에 있으며, 나머지 78개국 중 3개 국가는 자유선거제도를 가지고 있지 않다. 루마니아, 불가리아 그리고 이탈리아는 가장 빈약한 부패 통제력을 가지고 있는데 반해, 네덜란드와 영국, 독일 등의 북유럽 국가들은 최고의 통제력을 가지고 있다. 또한 뉴질랜드, 케나다, 오스트레일리아와 같은 비 유럽국가들 역시 부패를 잘 통제하기로 유명한 국가들이다.

가재는 게 편

연구는 특정 기업 편들기가 생각보다 더 많이 펼쳐지고 있음을 밝혀냈다. 

여러 세대를 거치며 능력주의 사회를 이룩한 국가는 최고의 부패 통제력을 가진 것으로 유명한 25개국 뿐이다. 이들 사회에서는 구성원 모두를 평등하게 대우하는 사회 시스템을 창조적으로 고안하고 유지해왔기 때문에, 권력의 남용으로부터 시민들의 공적 자산의 지켜낼 수 있었다.

그 25개국 이외의 국민들은 자국의 기관들을 거의 신뢰하지 않았다. 107개국을 대상으로 실시된 2013 국제 부패 척도 조사에서 총 응답자 114,000명 중 약 2/3 가량이, 대학내의 직업 분배에서부터 정부의 연구자금 지원까지 자신의 국가에서 무엇인가를 얻을 수 있는 핵심 요소로 능력이 아닌 인맥을 꼽았다.

약 85,000명이 참여한 유럽의 설문조사에서는, 많은 유럽인들이 공공 영역과 민간 영역 모두에서 특정 기업 편애를 불평했다. 그 중 프랑스를 포함한 북유럽 국가들 만이 자국을 특정 기업 편애가 없는 가치 중심의 사회라고 응답했고, 지중해 연간의 국가들은 이 두 인식이 비슷하게 분포하고 있는 것을 볼 수 있었다. 반면, 최근 EU에 가입한 동유럽 국가들은 이 같은 편에가 사회의 주된 지배 수단이라고 인식하고 있음을 알 수 있었다.

이 같은 인식이 나온 배경엔 학교 교육과 사회 생활 그리고 일상에서의 경험이 깔려 있으며, 이 같은 냉소적인 태도의 원인에 대해 사람들은 악순환의 고리에서 빠져나오고 있지 못하고 있기 때문이라고 말한다. 그 결과, 능력있는 인재는 자국에 남아 있는 것에 큰 가치가 없다고 여기고, 능력주의 사회로 떠나게 되면서, 국가 발전의 가능성은 점차 저해되어 가는 것이다.

누가 누구를 위해

정권의 질이 혁신의 척도가 될 수 있는가? 능력 있는 인재들의 분포가 국가들 사이에 불균등하게 분포하고 있는 것을 결코 아니며, 인프라의 차이는 있을 수 있겠지만 국가의 경제 규모에 의해 차이가 생기는 것도 물론 아니다. 루마니아와 불가리아는 유럽에서 비교적 경제수준이 낮은 나라로 분류되지만, 이탈리아나 그리스를 저개발국가로 분류하고 있진 않기 때문이다.

간략하게 말하자면, 가치에 기반을 둔 발전은, 특정 기업에 대한 편애가 적용되지 않는 국가들에서, 정부와 시장이 비슷하게 가치를 증진시키며 번영을 이끌어낸다. 이러한 사회적 시스템을 만들지 못한 곳에서는 윤리적으로 배분되어야 할 공공자산을 권력의 번영을 위해 사용 한다. 이에 따라 과학과 연구에 대한 지원은 등한시 될 것이다. 왜냐하면, 권력자들은 능력을 가진 인재들이 자신의 주된 목적인 공공 자원과 민간 자원의 접근을 통제하려들 것이라는 잠재적 위협에 두려워 하고 있기 때문이다.

정부가 정치적인 지원을 목적으로 구입하는 것들은 교육이나 연구에 관한 투자는 아닐 것이다. 스포츠 스타디움이나 새로운 초고속열차 등과 같은 건설 계획은 예정된 업체들이 입찰 할 수 있게 노력할 것이며, 이것을 선거 공약으로 내세워 이 시설을 이용하는 많은 유권자들의 지지를 얻으려 할 것이다.

그들의 용어로 말하자면, 대부분의 과학 학문들과 연구는 수익성이 거의 없다. 과학적인 재능이 없는 그들의 측근들이 과학으로 수익을 낼 수 있을리 만무하기 때문이다.

이것은 왜 부패한 EU 회원 국가들이 의료나 연구, 교육, 개발 등에 투자하는 것이 아니라 도로나 열차와 같은 거대 인프라 사업에 더 큰 지출을 하는지 알 수 있다. 브뤼셀이 긴축재정정책을 추진할 때, 부패한 국가들이 가장 먼저 축소한 예산이 무엇이었겠는가? 다름아닌 교육과 과학에 대한 투자이다.

당연히 유렵 위원회도 이 사실을 알고 있다. 명시적인 권고는, 경기회복 가능성에 관한 혁신적인 재정 지출 전략과 호라이즌 2020 연구에서 인정받은 부분에서의 긴축재정을 추진하지 않은 EU 회원국들에 의해 만들어졌다. 현 유럽 위원회 집행위원장인 장 클루르 윙거는 경기 부양 목적의 연구를 위한 공적 자금의 일부를 전환 할 계획을 만들었다. 이 연구란 다름아닌 어떤 연료의 개발에 관한 것이다. 

모든 ‘성장’ 계획은 대부분 부패로 연결된다.

감시견의 필요성

연구과 개발에 대한 공적 자금의 규모는 종종 논의되고 있지만, 그 지출의 투명성에 관해서는 등한시된다. EU는 국가의 분배 규칙을 감독하고 통제할 수 있는 수단이 필요하다. 연구와 교육 자금의 경쟁적 분배에 관한 연구 결과는, 문제가 있는 관행을 지적하며 범 유럽의 감시견과 유렵 위원회로부터의 면밀한 감시를 요구하고 있다.

그렇게 되면 연구와 교육, 기술 혁신을 위한 다수의 유럽 국가들의 자금 조달 방식을 국가의 참여 조건에 따라 규제 할 수 있게 될 것이다. 이에, 유럽 위원회는 유럽학기 (European Semester) 재정정책으로 알려진, 면밀한 감시 체계와 보고 시스템을 개발했다. 이것은 정권을 겨냥하는 것을 포함해, 포괄적으로 확장 될 것이며, 보다 직접적인 행동은 각 국의 대학과 지역 연구소, 시민 사회로부터 강력하게 이루어 질 것이다. 범 국가적 시민 사회의 감시는 특히, 교육과 연구에 관한 공공 지출에 대한 재정 투명성을 높여 나갈 것이다.

거대 인프라 건설 계획은 현재 교육과 연구 기관에 대한 투자 계획보다 더욱 면밀히 검토 중이다. 좋은 정부와 자금이 결합 할 때, 비로소 과학과 기술로부터 경제 성장을 실현할 수 있게 될 것이다. 동력은 위로부터 만 올 수 있다. 이를 반기지 않는 정부는 유럽 위원회에 의해 인도 될 것이며, 까다로운 각국의 시민 사회와 과학계가 지키게 할 것이다.

<부패의 지표 - 단독 입찰>

입찰기간 동안, ‘단독 입찰’은 언제나 한 후보자에게만 참여하고 또 입찰된다. 대다수 나라들의 조달 법안은 입찰을 위해 둘 이상의 제안자를 필요로 한다. 특히, 규모가 큰 사업 계획의 경우 입찰 후보자들의 경쟁으로부터 세금을 가장 절약 할 수 있는 업체를 선정한다. 부패한 나라들에선, 단독 입찰이 일반적이다. 모두다 알다시피, 어차피 지정된 기업이 입찰 할 것이기 때문에 다른 기업들이 형식적으로 입찰과정에 참여함으로써 발생하는 시간 낭비와 수수료를 감당하고 싶어하지 않기 때문이다.

NASA의 단독입찰이 불가피한 우주 왕복선 진수와 같은 극히 예외적인 경우를 제외하면, 대부분의 경우에 단독 입찰은 정부의 부패 정도를 측정하는 하나의 척도이다.

유럽 연합의 입찰전자일보 데이터베이스에서 계약 조달에 관해 조사한 나의 연구는, 상당한 개선점을 담고 있다. 스웨덴과 덴마크 그리고 네덜란드에서는 쵀대 6%가 단독 입찰을 받았고, 크로아티아와 폴란드에서는 약 60%가 단독 입찰이었다.

연구와 교육 분야에서는 유사한 관계로 증가 추세를 보이는데, 영국의 경우 계약의 3% 미만이 연구 혹은 교육 프로젝트에서 단독입찰로 이루어졌고, 폴란드는 각각 73%와 59%가 단독 입찰이었다. 포스트 공산주의 국가들은 이 수치의 최전방에 서있다.

수치가 보여주는 것은 빙산의 일각에 불과 할 것이다. 얼마나 많은 공공 부분의 직위와 외관상의 경쟁적 입찰자들이 비공개로 암암리에 정해진 것일까? 제한된 공공 자원을 가진 국가는, 세금을 더 낭비하기 전에 계약에 대한 경쟁을 더욱 강화시켜야만 한다.